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我國城市更新存在的問題

當前，我國城市發展已進入以存量提質改造和增量結構調整為導向的城市更新階段。新階段的城市更新既是改善居民生活環境的民生工程，也是促進經濟發展的重要抓手，具體包括推進城鎮老舊小區、街區、廠區和城中村等改造，加強城市基礎設施建設改造，完善城市功能，修復城市生態系統，保護和傳承城市歷史文化。自2023年底第一批城市更新試點進入收官階段以來，我國城市更新工作顯現出幾方面問題：

一是項目設計的整體性和戰略性不足，部分地區過于關注老舊小區改造等單個項目的局部改善，缺乏從城市發展戰略高度的系統思考，難以實現優化城市結構、提升城市競爭力的目標。二是對可持續經營模式探索不充分，部分地區仍依賴房地產開發實現經濟平衡，沒有從本質上解決城市更新的“造血”問題，有些地方運營前置理念仍需加強。三是城市更新資金壓力大，中央和地方財政資金支持范圍有限，金融機構貸款受多重限制，加之社會資本參與積極性不高，缺乏成熟的市場化投融資模式和退出機制。四是政策法規系統性不強，除部分有立法權城市外，多數城市缺乏上位法規支撐，且現有政策仍呈現碎片化特征，未能形成統籌土地、財稅、投融資等多個領域的政策體系。

作為同處東亞文化圈且較早開展城市更新實踐的國家，日本和韓國在城市更新領域積累了豐富經驗，對我國更好推進城市更新工作具有重要的借鑒意義。

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日本和韓國城市更新的典型模式

1.日本城市更新的典型模式

早期日本城市更新依托“公營住宅”和“住宅公團”為核心的公團住宅制度開展。泡沫經濟崩潰后，面對地價下跌、大城市病、高度老齡化等問題，日本開啟了以再生為核心的城市更新進程，形成了以都市再生機構為重要執行主體的更新體系。圍繞現有體系，日本城市更新呈現三個層次的推進模式：第一，面向大都市，通過實施“緊急系計劃”對基礎設施和生態環境進行綜合整治，同時通過適度放寬用地限制、創新城市環境、強化安全保障等措施激發大都市發展活力。第二，在市町村層面，圍繞都市再生整備計劃形成全國性的再生協定和民間投資項目。第三，以選址優化規劃為核心，通過引導功能布局、消除空置等措施促進城市緊湊化發展。

為了保障城市更新工作順利開展，日本構建了完善的制度體系。一方面，通過《城市再生特別措施法》《城市再開發法》等政策法規和選址優化規劃的制定修訂，完善法律制度框架；另一方面，創新金融機制，通過日本房地產投資信托（J-REITs）和民間主動融資（Private Finance Initiative，簡稱PFI）模式擴大社會資本參與渠道。同時，對在都市再生緊急整備地域內的民間機構提供針對性支持，形成了“政府機構—民間金融—實施主體—項目類型”的多層次支持體系。

圖1：日本城市更新多層次支持體系

來源：《日本都市再生的發展沿革、

主體制度與實踐模式研究》

2.韓國城市更新的典型模式

與日本相比，韓國城市更新起步較晚。上世紀90年代，首爾“一市獨大”的極端單中心城市格局引發了嚴重社會問題和周邊地區衰退。為應對地方經濟衰退和居住環境惡化，韓國采取了“研究—試點—推廣”的漸進式方式進行城市更新策略探索。2007年韓國政府成立城市更新工作組，開展技術、制度與模式創新研究。2010—2014年韓國通過中央部門選拔，先后以兩種模式開展了兩批城市更新試點：一是地方自主型。由地方政府主導，以居民為中心，針對衰落商業區和老舊居住區，采用社區治理、綜合協同和低碳綠色策略；二是復合開發型。由各級政府支持，通過智能綜合管理系統實現城市土地空間優化和更新的全生命周期管理。這兩種模式的探索為后續城市更新工作奠定了基礎。

目前，韓國城市更新模式按照政府參與度可劃分為三類：一是政府主導型，主要針對低收入階層居住區、老舊住宅區以及產業衰退地區和小城市，這些地區自主更新能力較弱，因此需要政府主導支持；二是民間主導型，包括市場主導和居民組織主導兩種形式，政府將主導權移交給民間組織，僅提供基本利益保障和少量資金支持與政策引導；三是政府—民間合作型，雖然由民間力量主導，但更好地結合了政府在公共投資和監督管理方面適當干預的作用，既發揮了市場運作優勢，又保證了更新項目的公益屬性。

圖2：韓國城市更新工作的愿景、目標與推進程序

來源：《居民自主、復合智慧的可持續城市更新——從兩份韓國城市更新試點選拔指南談起》

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日本和韓國城市更新的典型案例

1.千葉縣柏市豐四季臺地區——適老化改造

日本大都市的再生模式主要依托都市再生機構和地方團體，以應對老齡化為核心，推進緊湊型都市建設。千葉縣柏市豐四季臺地區的更新實踐是其典型代表。該地區位于柏市核心區域，距東京都約30公里。面對社區老齡化和建筑老舊化的雙重挑戰，2004年都市再生機構啟動了分期分區的更新計劃，其更新措施主要包括三個方面：一是住宅適老化改造，包括加裝電梯、無障礙設施，改造衛浴空間等；二是完善周邊養老服務，比如設立日間照料中心、健康管理站等；三是發展老年就業，通過開設社區蔬菜種植基地、配餐中心等為老年人創造就業機會。在項目實施過程中，柏市政府與東京大學高齡社會綜合研究機構、都市再生機構形成三方合作，通過采取上述措施，既促進了土地利用的緊湊化，也優化了區域的公共服務。

圖3：千葉縣柏市豐四季臺社區改造后的養老院機構

來源：《超老齡化社會的社區規劃研究——日本千葉縣柏市豐四季臺社區試點實踐》

2.東京六本木新城——綜合性更新

六本木新城位于東京都港區，是一個集藝術、景觀、生活于一體的大型城市綜合體，此處原為街道狹窄、功能老化的傳統街區。上世紀90年代后期，由東京政府推動立項，森大廈株式會社主導開發，歷時三年建成，總面積達11.6公頃，是日本規模最大的都市再開發項目之一。該項目采取了系統性的改造策略，在空間利用方面突破傳統平面規劃限制，采用職、住、娛、商、學、休功能縱向疊加的模式；在交通建設方面，通過修建匝道、隧道連接區內六本木大道與區外軌道交通環線，構建了公交主導、立體多元的交通組織體系；在環境提升方面，打造了立體洄游式綠化環境和多樣化開放空間；在商業運營方面，結合旅游業開展地區觀光、藝術文化及商業活動。經過更新改造，項目形成了約2萬人的就業崗位，日均人流量達10萬人，成功打造了集辦公、商業、文化、休閑于一體的城市綜合體，實現了老城區的功能更新與活力提升，成為東京都市更新的標桿項目，為大都市核心區的綜合性更新提供了創新思路。

圖4：六本木新城更新改造工程

來源：《六本木新城的有機更新之路》

3.北村韓屋——歷史街區煥新

韓國居住性歷史街區保護與治理始于上世紀70年代，歷經五十年持續演進，其中北村韓屋治理事業最具代表性。北村韓屋街區位于首爾城內鐘路區，早期為朝廷文武大臣和兩班階級居住地，后住宅經營會社在此批量建設都市型韓屋，形成獨特的建筑風格。然而，從上世紀70年代開始，首爾江南開發導致北村人口流失，以及時任政府混亂的政策和新住民的無序改建，街區傳統風貌遭到嚴重破壞。2000年起，北村居民意識到街區環境的惡化，自發組織團體開展北村韓屋治理行動，其后各級政府、韓屋專家亦加入北村韓屋治理事業，自此形成了北村更新的兩種主要路徑：一是居民將房屋出售給當地政府，由政府恢復房屋景觀再以低價租給居民使用；二是當地政府和銀行向居民提供資金援助和低息貸款，以此幫助居民進行房屋修補。為了保證韓屋得到持續及系統的管理和保護，北村韓屋街區復興采用了多維度的更新方法：政府層面，設立從“北村推進班”到“國家韓屋中心”等專門機構，主導購買改造27棟閑置韓屋作為公共文化設施；社區層面，通過組織韓屋治理經驗分享會、兒童認知實踐等活動增強居民認同感和參與度；技術服務方面，成立提供24小時咨詢和現場支援的“韓屋119”，建立培養專業人才的“市民韓屋學校”，編制專業技術手冊指導維護工作；同時，通過韓屋博覽會、建筑展覽、網絡平臺等多種渠道加強宣傳推廣。這些方法形成了政府引導、居民參與、專家支持、媒體推廣的全方位更新體系，既提供了制度和資金保障，又激發了社區活力，最終實現了歷史街區的整體復興。

圖5：北村韓屋歷史街區保護與治理工程

來源：《居民主導，多元協力——北村韓屋居住性歷史街區活態治理經驗與啟示》

      4.甘川文化村——空心村經濟復興

      作為戰后難民定居地，甘川文化村形成于上世紀50年代，其依山傍海的地理特征塑造出獨特的梯田式聚落形態。因交通不便、居住環境落后等問題，該地區長期面臨人口外流困境，2007年一度經歷拆遷危機。為了改變現狀，該區域于2009年通過《逐夢釜山馬丘比丘》文化更新計劃，借助公共藝術裝置開啟了轉型之路。在更新過程中，項目采取了多層次的改造策略：一是進行基礎環境改善，包括修繕破舊房屋、改善公共交通及基礎設施；二是通過壁畫、藝術裝置等形式進行多次公共藝術改造，努力打造符合年輕人審美的網紅景點；三是居民委員會作為社區自治主體，通過定期會議統籌管理區域經營事務，促進了經濟活力的持續提升。改造后的甘川文化村煥發新生，一躍成為韓國最受歡迎的文化旅游目的地之一，實現了原住民生活改善與區域經濟提升的雙贏。

圖6：甘川文化村更新改造工程

來源：《4個經典鄉村創意改造，讓空心村重生》

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日本和韓國城市更新對我國的經驗啟示

1．注重項目的整體性與戰略性

從城市發展戰略層面系統制定城市更新規劃，結合實際情況充分挖掘各區域獨特價值。可參考日本六本木新城等成功經驗，立足城市戰略定位和區域資源特色謀劃各類城市更新項目，實現整體協同發展，避免單一項目的局部改善，防止出現簡單的局部改造或一味采取推倒重建的更新方式。

2.探尋城市更新可持續經營模式

推動城市更新從傳統的“開發模式”向更具長遠效益的“經營模式”轉變，構建可持續的運營體系。強化產業思維，明確各區域的產業定位和發展方向，引導各地在城市更新中結合自身特點打造獨特亮點和特色產業，加強與城市總體規劃、土地利用規劃等的銜接，確保城市更新和產業發展空間布局合理。注重人文導向，在有條件的地區通過規劃引領，保護和利用歷史建筑，打造具有文化特色的街區，通過建設文化設施和公共空間，提升城市的人文品質，探索產業與人文相結合的可持續經營模式。

3.加速完善國家層面政策體系

完善城市更新規劃和土地等相關政策。根據項目實際情況適當調整規劃指標，如容積率、建筑密度等。對于涉及公共服務設施增加的更新項目，可給予一定的容積率獎勵。優化土地供應方式，允許多種方式供應土地，鼓勵土地用途兼容和建筑功能混合，支持對存量土地進行盤活整合，以適應城市更新項目的不同需求。

4.打造多元化的財政金融支持體系

加強財政投入力度，通過設立城市更新專項資金、發行政府專項債券等方式多渠道籌集項目資金。不斷完善政府主導、民間主導以及政府—民間合作等投融資模式，打造涵蓋政府財政支持、市場化融資工具以及社會資本參與的多層次投融資體系。創新金融工具，通過創設城市更新的資產證券化產品，如房地產投資信托基金（REITs）、商業抵押貸款證券化（CMBS）等，打開項目資產價值變現退出的通道，吸引社保、保險資金等長期優質資本入市，實現項目的自我造血和資金回流。